Совет при Президенте по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства не поддержал проекты федеральных законов, внесенные в Государственную Думу группой сенаторов РФ (Е.Б. Мизулиной, Е.В.Афанасьевой и другими). Законопроектами предлагается реформа семейного законодательства. Проекты находятся на стадии предварительного рассмотрения: 

- № 989008-7 «О внесении изменений в Семейный кодекс Российской Федерации в целях укрепления института семьи» (Проект 1),  

- № 989011-7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений в Семейный кодекс Российской Федерации в целях укрепления института семьи» (Проект 2), 

- № 989013-7 «О внесении изменений в статью 31 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений в Семейный кодекс Российской Федерации в целях укрепления института семьи» (Проект 3). 

Советом при Президенте по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства было отмечено, что в основу представленного пакета законопроектов положены проекты Концепции совершенствования семейного законодательства и Предложений по совершенствованию семейного законодательства, которые ранее поступали на рассмотрение Совета и по которым Совет дал отрицательное экспертное заключение 7 июля 2014 года (№ 132-1/2014). 

По итогам рассмотрения Совет не поддержал представленные законопроекты. В экспертном заключении Совета, изложенном на 34 страницах, содержатся многочисленные замечания и делается вывод о том, что законопроекты не могут быть поддержаны. 

Председатель Совета Павел Крашенинников сообщил, что многие предлагаемые в законопроектах подходы конфликтуют с действующим российским законодательством и с положениями Конвенции ООН о правах ребенка и, соответственно, с принятыми на себя Российской Федерацией обязательствами в рамках Конвенции. Он подчеркнул, что семейно-правовая сфера требует очень деликатного подхода, особенно если это касается интересов детей. В этой сфере возможна только точечная правка тех положений законодательства, которые зарекомендовали себя как ошибочные. 

В экспертном заключении Совета указано на дискуссионность концептуальных положений законопроектов, непроработанность предлагаемых правовых предписаний, наличие внутренних противоречий и огромного количества юридико-технических недоработок и ошибок, а также оторванность от правоприменительной практики.  

Среди многочисленных замечаний Совета стоит выделить следующие. 

1. Согласно пояснительной записке, целью основного законопроекта (Проект 1) является «укрепление института семьи путем совершенствования правового регулирования пределов и механизма осуществления государственной функции защиты семьи, в том числе пределов допустимого вмешательства государства в семейные отношения». Проект призван регламентировать «правовую защиту интересов семьи как социального института». В качестве объекта этой правовой защиты рассматривается семья, декларируется ее самостоятельность и приоритет  интересов семьи над правами и интересами отдельных ее членов. 

Однако, как подчеркивал Конституционный Суд, выработка универсального понятия «семья» вряд ли возможна и необходима, поскольку указанное понятие имеет различное содержание в зависимости от целей правового регулирования. (семьей, к примеру, могут считаться не только родители с детьми, но также и единственный родитель с ребенком, бездетные супруги, бабушки и дедушки с внуками, и т.д. и т.п.) 

Противопоставление интересов семьи и отдельных ее членов Совет счел ошибочным. В подавляющем большинстве случаев эти интересы совпадают. Но при наличии противоречий между интересами отдельных членов семьи целью законодателя является обеспечение в приоритетном порядке защиты прав и интересов несовершеннолетнего или нетрудоспособного гражданина, нуждающегося в особой поддержке. Законодатель предусматривает не «любое» вмешательство компетентных органов в дела семьи, а вмешательство именно в целях защиты отдельных ее «слабых» членов, в первую очередь, детей. 

Действующие международные и национальные нормы основаны на базовом принципе – принципе приоритета защиты прав и законных интересов ребенка (Конвенция ООН о правах ребенка 1989 года). В поправках в Конституцию, вступивших в силу 4 июля 2020 г. этот принцип нашел отражение. При этом он исключен из концепции законопроекта. Подобный подход не может быть поддержан, поскольку противоречит Конституции РФ и демонстрирует полный отказ от принятых на себя Российской Федерацией обязательств в соответствии с Конвенцией ООН о правах ребенка, - отмечается в заключении Совета. 

2. Законопроектом предлагается закрепить в Семейном кодексе презумпцию добросовестности осуществления родителями родительских прав в качестве принципа семейного права.

Добросовестность – важное требование законодательства, используемое в виде формулы об обязанности субъектов правоотношений действовать добросовестно. Но законопроектом предлагается закрепить в качестве принципа не требование, а предположение о добросовестном поведении. Такое предположение само по себе не может выступать в качестве универсального принципа правового регулирования. 

Кроме того, не предложено какого-то внятного порядка опровержения этой презумпции, специального порядка получения доказательств.  

Необходимо учитывать, что действие презумпции добросовестности в рамках судебного разбирательства должна опровергать другая сторона спора. В соответствии с СК РФ при нарушении прав и законных интересов ребенка (в том числе, при невыполнении или при ненадлежащем выполнении родителями обязанностей по воспитанию, образованию либо при злоупотреблении родительскими правами) ребенок вправе самостоятельно обращаться за их защитой в орган опеки и попечительства, а по достижении возраста четырнадцати лет – в суд. Таким образом, приводить доказательства недобросовестности родителя при осуществлении им родительских прав должен сам ребенок (или лица, представляющие его интересы), что как минимум затруднительно. 

Поэтому применение на практике такой презумпции во многих случаях может затруднить защиту прав ребенка. 

Также у Совета вызвало вопросы действие презумпции добросовестности родителей в том случае, когда спор возникает между родителями - например, один из родителей препятствует общению ребенка с другим родителем, проживающим отдельно. В силу презумпции добросовестности бремя доказывания факта нарушения прав будет возложено на добросовестного родителя или ребенка, права которых нарушены. Таким образом, недобросовестный родитель оказывается в более привилегированном процессуальном положении. 

Советом отмечалось, что если целью предложенных норм было - оградить добросовестных родителей от безосновательного вмешательства административных и судебных органов в отношения между родителями и детьми, то в качестве способа такой защиты предусмотрено возложение на административные органы обязанности по сбору доказательств ненадлежащего исполнения родительских обязанностей. При этом при обсуждении принципов семейно-правового регулирования, в первую очередь, следует ориентироваться на принцип невмешательства в частную семейную жизнь (закреплен ст. 16 Конвенции ООН о правах ребенка). 

3. Ряд положений законопроекта дублирует нормы других законодательных актов (Гражданского кодекса, ФЗ «Об опеке и попечительстве») – предлагается без какого-либо обоснования перенести эти нормы в Семейный кодекс с некоторыми изменениями и дополнениями.

Кроме того, в законопроекте представлен спорный перечень терминов. Содержание многих понятий, включенных в перечень, прямо закреплено в действующих правовых нормах или вытекает из их смысла (в Семейном кодексе, Конституции, ФЗ «Об опеке и попечительстве»).  

Вызвали также серьезные нарекания формулировки некоторых определений. Например, согласно законопроекту, родителями являются кровные мать и отец ребенка. Следовательно, если лицо, записанное в качестве родителя в свидетельстве о рождении ребенка, не является его биологическим родителем, то такое лицо не является родителем. Однако речь может идти, к примеру, о т.н. «социальном родстве» - когда мужчина, зная об отсутствии генетического родства, не оспаривает отцовство; или о лицах, чьи дети были рождены с применением вспомогательных репродуктивных технологий.  

Такие категории лиц рассматриваются семейным законодательством как родители, а законопроект лишает их права быть записанными в качестве родителей в свидетельстве о рождении. 

В целом, попытка насытить Семейный кодекс определениями понятий не может быть поддержана, - заключили в Совете. - Законы, и особенно кодексы, нуждаются в закреплении правил поведения, иначе их нормы рискуют превратиться в сомнительные выводы, не имеющие практического назначения. 

4. 4.  В отношении запрета на регистрацию брака лицами, сменившими пол, который вытекает из положений законопроектов, - Совет указал на недопустимость подобного рода ограничения правоспособности граждан.
5. 5. Много внимания в законопроектах уделено так называемой семейно-правой ответственности. Согласно пояснительной записке, предусматривается «введение в семейное законодательство института семейно-правовой ответственности». Вместе с тем, в законопроекте отсутствуют положения об общих началах, основаниях, содержании, видах семейно-правовой ответственности. Присутствует лишь упоминание о том, что лишение и ограничение родительских прав являются мерами семейно-правовой ответственности.

Совет подчеркнул, что лишение родительских прав – это, прежде всего, мера защиты прав детей. Основное различие состоит в целях, ради которых осуществляется ограничение или лишение родительских прав - в семейном праве это не наказание родителей, а защита, восстановление прав ребенка. А ответственность родителей за те же деяния предусмотрена ст. 5.35 КоАП и ст. 156 УК РФ. 

Таким образом, цель ограничения или лишения родительских прав состоит не столько в прекращении определенных прав родителей, сколько в обеспечении защиты ребенка от последствий ненадлежащего исполнения родителями своих обязанностей. Такой подход, который нашел широкое признание в мире, не воспринят разработчиками законопроектов, в которых меры защиты детей рассматриваются исключительно в качестве санкций, применяемых к родителям.  

6. 6. Полностью пересмотрены в законопроекте нормы, регулирующие порядок отобрания ребенка при непосредственной угрозе его жизни или здоровью. В предлагаемой редакции ст. 77 СК РФ отобрание перестает быть экстренной мерой обеспечения безопасности ребенка, а рассматривается исключительно в контексте исполнения решения суда о лишении (ограничении) родительских прав или отмене усыновления, а также акта органа опеки об отстранении опекуна (попечителя). 

 Вместе с тем законопроектом предусматривается так называемые временные меры защиты ребенка, которые по своему содержанию сводятся к внесудебному изъятию ребенка из семьи. Срок применения временных мер при этом не установлен, т.е. пребывание ребенка вне семьи может быть неограниченно долгим. Положения о применении временных мер защиты предусматривают административный порядок изъятия ребенка из семьи без какого-либо судебного контроля. На практике это может создать дополнительную угрозу необоснованного вмешательства в дела семьи и нарушения прав родителей и детей, - указали в Совете. 

7. 7. Из перечня оснований лишения и ограничения родительских прав законопроектом предлагается исключить такое основание, как жестокое обращение с детьми, в том числе осуществление физического или психического насилия над ними, покушение на их половую неприкосновенность (абзац пятый ст. 169 СК РФ). В пояснительной записке отсутствует объяснение такого предложения. В результате применение мер защиты для жертвы насилия будет поставлено в зависимость от наличия или отсутствия приговора суда по соответствующему уголовному делу. 
8. 8.  В отношении преимущественного права родственников на воспитание детей в случаях, когда родители временно не могут осуществлять свои родительские права - механизм обеспечения приоритета устройства ребенка в семью его родственников уже закреплен в ч. 5 ст. 10 Закона об опеке, - отметили в Совете. - Предложенный законопроектом способ реализации указанной идеи вызвал серьезные возражения, поскольку проектируемая глава СК РФ представляет собой неудачное переложение и компиляцию действующих положений статьи 123 Семейного кодекса и главы 3 Закона об опеке.