26 июня правительство РФ внесло в Госдуму законопроект по совершенствованию определения видов разрешенного использования земельных участков.

Согласно пункту 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Вместе с тем под зонированием, предусмотренным пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса, понимается не только градостроительное зонирование, но и иное зонирование. При этом понятие "разрешенное использование земельного участка" законодательством Российской Федерации не раскрывается.

Отсутствие четкого указания в Земельном кодексе на необходимость учета норм других специальных законов при определении правового режима использования земель и (или) земельных участков приводит к затруднениям при определении вида разрешенного использования земельного участка.

Кроме того, статьей 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрен ряд случаев, когда действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки. Отсутствие иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков.

В связи с этим законопроектом предлагается дополнить Земельный кодекс главой, предусматривающей регулирование на системной и комплексной основе вопросов, связанных с установлением, определением и изменением видов разрешенного использования земельных участков. Так, предлагается установить, что вид или виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются соответствующими регламентами использования территории: градостроительным регламентом, лесохозяйственным регламентом лесничества, лесопарка, расположенных на землях лесного фонда, положением об особо охраняемой природной территории (все перечисленные документы уже предусмотрены законодательством Российской Федерации).

При этом предлагается установить в земельном законодательстве общие положения для всех документов, определяющих вид разрешенного использования земельных участков, одновременно предусматривая установление в специальных законах особенностей подготовки указанных документов. В связи с этим в ряд федеральных законов вносятся корреспондирующие изменения в целях недопущения коллизии правовых норм.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации вопросы планирования использования земель сельскохозяйственного назначения относятся к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации. В связи с этим законопроектом предлагается разрешенное использование земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, являющихся сельскохозяйственными угодьями, устанавливать и изменять в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Это позволит органам государственной власти субъектов Российской Федерации решать данный вопрос с учетом территориальных особенностей, в том числе с учетом социально-экономического развития регионов, запросов и потребностей населения.

В целях защиты правового режима сельскохозяйственных угодий пунктом 3 статьи 14.3 Земельного кодекса (в редакции законопроекта) также предусматривается, что для сельскохозяйственных угодий могут устанавливаться только виды разрешенного использования, соответствующие целям, предусмотренным пунктом 2 статьи 77 или пунктом 1 статьи 79 Земельного кодекса. Законопроектом предусматривается возможность строительства жилого дома на земельном участке, предоставленном крестьянскому (фермерскому) хозяйству. При этом в целях недопущения злоупотребления данным правом и исключения застройки земель сельскохозяйственного назначения законопроектом предлагается установить целый ряд ограничений к параметрам такого жилого дома, а также запретить образование земельного участка под таким домом и его перепродажу.

Законопроектом определяется, что могут устанавливаться основные и вспомогательные виды разрешенного использования, а в рамках градостроительного регламента - также условно разрешенные виды разрешенного использования. В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 37 Градостроительного кодекса вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков допустимы только в качестве дополнительных по отношению к основным и условно разрешенным видам использования и осуществляются совместно с ними. Однако вопрос использования земельного участка в соответствии со вспомогательным видом разрешенного использования не в полной мере урегулирован законодательством Российской Федерации.

В связи с этим законопроектом предлагается уточнить вопросы использования земельных участков в таких случаях. Так, согласно законопроекту вспомогательные виды разрешенного использования не обязательны для установления, они могут быть предусмотрены при необходимости и допустимы только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляются совместно с ними.

Законопроектом предусмотрен ряд случаев, когда разрешенное использование земельного участка устанавливается не регламентом использования земель, а документацией по планировке территории (статья 14 Земельного кодекса в редакции законопроекта). Так, в отношении размещения линейных объектов, транспортнопересадочных узлов, которые исключают иное хозяйственное использование земельного участка (железные и автомобильные дороги, магистральные трубопроводы и линии электропередач), вопрос определения вида разрешенного использования земельных участков, предназначенных для размещения таких объектов, представляется целесообразным решать при образовании земельного участка, предназначенного для размещения линейного сооружения. С учетом этого законопроектом предлагается установить, что установление и изменение разрешенного использования земельного участка в данном случае должно осуществляться на основании утвержденной документации по планировке территории.

Предлагается также предусмотреть особенности перевода земельных участков, образуемых для размещения линейных объектов, при наличии проекта межевания территории.

С учетом действующего правового регулирования законопроектом также предусматривается, что документацией по планировке территории определяются виды разрешенного использования земельных участков, расположенных в границах особой экономической зоны, инновационных научно-технологических центров, свободной экономической зоны, территории опережающего социально-экономического развития, а также искусственно созданных на водных объектах земельных участков. Кроме того, предусматривается определение документацией по планировке территории видов разрешенного использования земельных участков, предназначенных для использования в качестве территорий (земель) общего пользования, поскольку такие территории устанавливаются указанной документацией.

Законопроектом также определен ряд случаев, при которых использование земельных участков допускается вне зависимости от установленных видов разрешенного использования и категории земель. Как правило, эти случаи увязаны с возникновением и ликвидацией чрезвычайных ситуаций и носят временный характер занятия участков либо допускают размещение объектов, осуществление деятельности, не препятствующих использованию земельных участков в соответствии с основным видом разрешенного использования (геодезические пункты, объекты благоустройства и т.п.), либо связаны со спецификой осуществляемых видов деятельности (использование для нужд обороны страны и безопасности государства, для целей недропользования). Как показывает правоприменительная практика, одним из спорных вопросов в настоящее время является вопрос изменения вида разрешенного использования земельного участка. В соответствии с пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования. Вместе с тем, как следует из постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25 июня 2013 г. № 1756/13, возможность выбора вида разрешенного использования земельного участка лицами, осуществляющими использование земельного участка на основании договора аренды, ограничивается.

В настоящее время существует правовая неопределенность в правовом регулировании вопросов, касающихся изменения видов разрешенного использования земельных участков, используемых по договорам аренды, безвозмездного пользования, на праве постоянного (бессрочного) пользования, которую законопроектом предлагается устранить. В связи с этим законопроектом в целях предотвращения злоупотреблений на практике в части изменения вида разрешенного использования после получения земельного участка на иных условиях предлагается установить запрет для арендаторов и землепользователей на изменение вида разрешенного использования земельных участков, за исключением случаев, когда арендаторы и землепользователи являются собственниками расположенных на таких земельных участках объектов недвижимости, с учетом их исключительного права на приобретение таких земельных участков в собственность, а также случаев, когда арендатором земельного участка или землепользователем является государственное или муниципальное предприятие, учреждение. При этом законопроектом предусматривается, что государственные и муниципальные учреждения и унитарные предприятия вправе выбрать вид разрешенного использования земельного участка исключительно при наличии согласия учредителя. Выбираемый вид или виды разрешенного использования должны соответствовать видам деятельности, указанным в учредительных документах таких предприятий или учреждений. В тех случаях, когда произошло изменение градостроительного регламента и использование земельного участка в соответствии с ранее установленным видом разрешенного использования опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия, а землепользователь или арендатор в течение года со дня получения уведомления от уполномоченного органа не приняли меры для исключения такой опасности, данное обстоятельство будет являться основанием для прекращения прав на землю.

Кроме того, в целях гармонизации земельного и градостроительного законодательства и обеспечения учета принятых градостроительных решений законопроектом определяется ряд случаев, когда выбор или изменение вида разрешенного использования должны осуществляться в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории. Это, в частности, относится к земельным участкам, образованным из земельных участков, предназначенных для комплексного освоения территории, комплексного развития территории, развития застроенной территории.

В рамках существующего правового регулирования каждый образованный земельный участок также, как и исходный земельный участок, имеет вид разрешенного использования комплексное освоение территории, а не предусмотренный проектом планировки территории вид разрешенного использования.

В целях обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности граждан и обеспечения соблюдения нормативов градостроительного проектирования предлагается установить запрет выбора правообладателем земельного участка вида его разрешенного использования, предусматривающего жилищное строительство, если это не предусмотрено документацией по планировке территории. В соответствии с предлагаемыми изменениями в Земельный кодекс законопроектом также предусматриваются корреспондирующие изменения в другие законы. Предлагается установить возможность подготовки схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории в бумажном виде и для целей указанного перераспределения (сейчас для этих целей схема расположения земельного участка может быть подготовлена только в виде электронного документа).

В целях защиты прав и законных интересов арендаторов земельных участков и исключения различного толкования норм закона на практике предусматривается, что правила, установленные пунктом 9 статьи З9.3 и пунктом 31 статьи 39 Земельного кодекса в части выкупа и заключения нового договора аренды земельного участка, используемого для сельскохозяйственного производства, распространяются и в отношении образованных из него земельных участков.

Изменения, предусматривающие возможность выкупа земельного участка, арендуемого для личного подсобного хозяйства вне границ населенного пункта, ведения садоводства, огородничества, при условии его надлежащего использования в течение определенного срока, направлены на защиту интересов граждан - арендаторов таких земельных участков, и также обусловлены необходимостью обеспечения единообразия при решении данного вопроса на практике.

В соответствии с пунктом 2 статьи 652 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда арендодатель является собственником земельного участка, на котором находится сдаваемое в аренду здание или сооружение, арендатору предоставляется право аренды земельного участка или предусмотренное договором аренды здания или сооружения иное право на соответствующий земельный участок. Вместе с тем в настоящее время пункт 2 статьи 39 Земельного кодекса не содержит норм, позволяющих реализовать указанные требования Гражданского кодекса Российской Федерации при передаче в аренду здания, сооружения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, когда одновременно с такой передачей должна быть осуществлена передача и соответствующего земельного участка. В связи с этим предлагается дополнить пункт 2 статьи 39.6 Земельного кодекса соответствующей нормой.

По аналогии предлагается урегулировать вопрос в случае передачи здания, сооружения в безвозмездное пользование (подпункт "в" пункта 23 статьи 1 законопроекта). Внесение изменений в статью 39.11 Земельного кодекса обусловлено необходимостью исключения возможности необоснованного затягивания сроков продажи земельных участков или предоставления земельных участков в аренду со стороны органов государственной власти или органов местного самоуправления. В связи с этим предлагается установить, что аукцион по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или аукцион на право заключения договора аренды такого земельного участка должен быть проведен в срок не позднее чем три месяца со дня принятия уполномоченным органом решения о его проведении.

В соответствии с положениями пункта 8 статьи 39.11 Земельного кодекса не допускается проводить аукцион по продаже земельного участка или аукцион на право заключения договора его аренды в случае, если на данном земельном участке расположены сооружения на условиях сервитута. Вместе с тем в соответствии с главой V Земельного кодекса заключение соглашения об установлении сервитута в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, является правом, а не обязанностью заинтересованных лиц. Однако положения Земельного кодекса в действующей редакции разрешают провести аукцион при наличии сооружения на земельном участке, но с учетом того, что должно быть заключено соответствующее соглашение об установлении сервитута, что препятствует вовлечению в оборот земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. В связи с этим предлагается внести в пункт 8 статьи 39.11 Земельного кодекса уточнение, что земельный участок может быть предметом аукциона в случае, если соглашение об установлении сервитута не заключено, однако использование земельного участка на условиях сервитута допускается в о соответствии с главой V Земельного кодекса.

В настоящее время подпунктами 6 и 7 пункта 2 статьи 39.10 Земельного кодекса предусмотрено предоставление гражданам в безвозмездное пользование земельных участков, расположенных в муниципальных образованиях, определенных законом субъекта Российской Федерации, для использования таких земельных участков в установленных целях, в том числе гражданам, работающим в указанных муниципальных образованиях по специальностям, определенным законом субъекта Российской Федерации. Данная норма фактически является мерой социальной поддержки отдельных категорий граждан. В дальнейшем в соответствии со статьей 39.5 Земельного кодекса такие земельные участки могут быть приобретены гражданами в собственность бесплатно. Однако Земельный кодекс не содержит положений об однократности реализации такого права. Вместе с тем при введении указанных норм подразумевалось, что они будут являться инструментом, направленным на социальную поддержку сельскохозяйственных товаропроизводителей и лиц, осуществляющих трудовую деятельность по определенным профессиям на территории отдельных муниципальных образований. Многократное получение земельных участков по указанным основаниям представляется не вполне обоснованным, не отвечающим первоначальным задачам введения указанных положений.

Законопроектом также предлагается уточнить положения пункта 8 статьи 39.14 Земельного кодекса, согласно которому предоставление земельных участков отдельным категориям граждан осуществляется с учетом особенностей, установленных статьей 39.18 Земельного кодекса, в части того, 18 что положения статьи 39 Земельного кодекса, предусматривающие особенности предоставления земельных участков для определенных целей, распространяются только на случаи предоставления земельных участков в собственность за плату или в аренду. Это обусловлено необходимостью защиты прав льготных категорий граждан, которым земельные участки могут предоставляться в безвозмездное пользование и в собственность бесплатно, без учета требований статьи 39 Земельного кодекса. Наряду с этим законопроектом предусматривается установить, что рассмотрение заявлений о перераспределении земельных участков осуществляется в порядке их поступления в целях исключения правовой неопределенности в ситуации, когда в один и тот же период поступило несколько заявлений о перераспределении земельных участков от правообладателей различных земельных участков, имеющих право на такое перераспределение. При этом в целях пресечения недобросовестных действий лиц, направляющих заявки о намерении участвовать в аукционе в целях получения земельного участка для целей, предусмотренных статьей 39 Земельного кодекса, без реального намерения участвовать в таком аукционе, законопроектом предусматриваются случаи и порядок внесения сведений о таких лицах в реестр недобросовестных участников аукциона.

Законопроектом предлагается устранить существующую правовую неопределенность образования садовых, огородных и дачных земельных участков для их дальнейшего предоставления в соответствии с пунктами 2 7 - 2 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

В настоящее время порядок предоставления земельных участков в указанных случаях не предусматривает утверждения схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, что в дальнейшем осложняет проведение государственного кадастрового учета земельных участков. В связи с этим предлагается установить требование об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории уполномоченным органом при принятии им решения о предоставлении садовых, огородных и дачных земельных участков.

В соответствии с подпунктом 3 пункта 8 статьи 39 Земельного кодекса с 1 марта 2015 г. заключение договора аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на срок 20 лет в случае предоставления гражданину земельного участка для индивидуального жилищного строительства или земельного участка в границах населенного пункта для ведения личного подсобного хозяйства. Вместе с тем до 1 марта 2015 г. законодательством Российской Федерации не были установлены какие-либо сроки для заключения договоров аренды земельных участков для указанных целей. На практике, как правило, договоры аренды земельных участков, предназначенных для индивидуального жилищного строительства или для ведения личного подсобного хозяйства, с гражданами заключались на срок 3 года. В связи с этим в целях установления равных условий для граждан, осуществляющих строительство индивидуальных жилых домов, предлагается предусмотреть возможность внесения такими гражданами изменений в ранее заключенный договор аренды земельного участка в части приведения предусмотренного в нем срока в соответствие с предельным сроком, установленным с 1 марта 2015 г. Земельным кодексом.

Законопроектом также предлагается уточнить положения Федерального закона "Об охране окружающей среды" в части вопросов, касающихся гражданского оборота земельных участков, расположенных в границах второго и третьего поясов округа санитарной (горно-санитарной) охраны. В соответствии с пунктом 3 статьи 96 Земельного кодекса только земельные участки, расположенные в границах первой зоны санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов, полностью изъяты из оборота. Таким образом, земельные участки, расположенные в границах второй и третьей зон санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов, не являются ограниченными в обороте в соответствии со статьей 27 Земельного кодекса Российской Федерации.

Дополнительно предлагается урегулировать условия предоставления земельных участков собственникам объектов недвижимости, расположенных в границах полосы отвода железных дорог. В соответствии со статьей 2 Федерального закона "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" полоса отвода железных дорог - это земельные участки, прилегающие к железнодорожным путям, земельные участки, занятые железнодорожными путями или предназначенные для размещения таких путей, а также земельные участки, занятые или предназначенные для размещения железнодорожных станций, водоотводных и укрепительных устройств, защитных полос лесов вдоль железнодорожных путей, линий связи, устройств электроснабжения, производственных и иных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов железнодорожного транспорта.

В настоящее время в соответствии со статьей 39.20 Земельного кодекса собственник объекта недвижимости имеет исключительное право приобрести земельный участок, на котором расположен такой объект, в собственность или в аренду. С другой стороны, статьей 39б Земельного кодекса установлено, что земельные участки предоставляются в аренду без торгов ОАО "Российские железные дороги" для размещения объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования.

Отсутствие четкого правового регулирования данного вопроса зачастую приводит к тому, что на практике земельные участки в границах полос отвода железных дорог, на которых расположены здания, исключается из данных границ в целях реализации исключительного права собственника объекта на приобретение земельного участка. Однако такой подход ведет к изломанности полос отвода железных дорог, нарушению принципов их формирования и, как следствие, к нарушению правового режима полос отвода железных дорог.

В связи с этим законопроектом предлагается в целях обеспечения сохранности границ полос отвода железных дорог урегулировать условия предоставления земельных участков собственникам объектов недвижимости в границах полосы отвода железных дорог.

Предлагаемые законопроектом изменения подготовлены по результатам анализа правоприменительной практики целого ряда федеральных законов, которые показали свою эффективность в ходе их реализации, и направлены на достижение положительных результатов в сфере земельных отношений и градостроительной деятельности в Российской Федерации, прежде всего в части, касающейся вопросов разрешенного использования земельных участков и устойчивого развития территорий. Реализация предусмотренных законопроектом положений позволит усовершенствовать правовое регулирование вопросов установления видов разрешенного использования земельных участков, устранить существующую правовую неопределенность в регулировании вопросов, касающихся изменения видов разрешенного использования земельных участков, а также выявленные в ходе правоприменительной практики недостатки отдельных норм, касающихся регулирования порядка предоставления земельных участков. Принятие соответствующего федерального закона также позволит сократить количество споров в связи с противоречиями, возникающими при определении разрешенного использования земельных участков, обеспечить установление единообразного порядка определения видов разрешенного использования земельных участков, будет способствовать созданию необходимых условий для вовлечения земельных участков в гражданский оборот, эффективной работе органов государственной власти и местного самоуправления и устранению излишних административных барьеров в процессе взаимодействия с правообладателями земельных участков.