Совет при Президенте России по кодификации и совершенствованию законодательства под председательством Павла Крашенинникова раскритиковал подход разработчиков Проекта Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к систематизации и структурированию норм будущего кодифицированного акта.

Проект Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (Проект КоАП) подготовлен Министерством юстиции Российской Федерации и размещен на сайте https://regulation.gov.ru/. «Проект мы рассмотрели по своей инициативе, при этом, хочу подчеркнуть, Совет не оценивал смысловое содержание статей, предложенных в документе, а рассматривал его только с точки зрения соответствия структуры к требованиям систематизации правовых норм», - заявил Павел Крашенинников.

Кодификация в праве – это, по сути, переработка несистематизированного правового массива, результатом которой становится юридически и логически цельный, внутренне согласованный нормативный акт, как правило, Кодекс. Кодекс – наиболее высокий акт правотворчества. Его отличительным свойством является наличие общих норм, которые позволяют юридически объединить весь содержащийся в нем нормативный материал. Именно в кодифицированных актах происходит специализация права и систематизация права. 

В общей части Кодекса прописываются нормативные обобщения – разъясняются положения и понятия, относящиеся в целом к рассматриваемой отрасли права. Особенная часть Кодекса описывает признаки конкретных правонарушений, классифицирует их, устанавливает конкретные меры ответственности.

Разработанный Минюстом Проект КоАП отличается от действующей редакции КоАП прежде всего тем, что выводит из сферы действия документа вопросы процессуального характера. Все стадии производства по делам об административном правонарушении планируется урегулировать в новом документе, который также разработан Минюстом и размещен на https://regulation.gov.ru/ - проекте Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (проект ПКоАП РФ).

Таким образом, разработчики Проекта КоАП считают необходимым четко разграничить процессуальное административное право и материальное право в области административных правонарушений, сделав КоАП актом, содержащим лишь нормы материального права.

В разделе I Проекта КоАП, который носит название «Общая часть», содержатся также общие положения об административном правонарушении и об административном наказании, что сближает структуру материального права в области административных правонарушений со структурой Уголовного кодекса Российской Федерации, которая отвечает отечественным традициям кодификации.

Вместе с тем иные характеристики Проекта КоАП не вполне отвечают свойствам кодифицированного акта. Так, логичным выглядит противопоставление общей части и особенной части Проекта КоАП (соответственно раздел I и раздел II документа), но совершенно выбивается из этой логики следующий за ними раздел III Проекта КоАП «Субъекты административной юрисдикции», в котором перечисляются юрисдикционные органы, обладающие теми или иными полномочиями в сфере административного производства. Это противоречит самой концепции об отграничении Проекта КоАП от Проекта ПКоАП.

Немалое значение имеет такое свойство кодифицированного акта, как его защищенность от «случайных», необдуманных изменений или от внесения в него казуистических норм. В этой связи может только приветствоваться правило о запрете внесения в наиболее значимые Кодексы изменений посредством принятия таких федеральных законов, которые одновременно изменяют и иные законодательные акты.

В Проекте КоАП отсутствует норма, аналогичная положениям, например, Уголовного кодекса, Гражданского кодекса и других кодексов. Между тем было бы целесообразно введение в кодифицированный акт запрета на изменение Кодекса посредством принятия федеральных законов, изменяющих (приостанавливающих, отменяющих, признающих утратившими силу) другие законодательные акты Российской Федерации или содержащих самостоятельный предмет правового регулирования, отличный от предмета кодифицированного акта.

Нельзя также признать допустимым включение в текст Кодекса  примечаний к статьям. По мнению экспертов совета, такой раздел статьи, как примечание, в принципе нежелателен, так как содержащееся в нем уточнение чаще всего представляет собой часть гипотезы нормы, оторванную от нее и помещенную в конце статьи, после санкции. В случае, если такую часть нормы, выделяемую в Проекте КоАП в качестве примечания, нет возможности поместить в состав гипотезы, она может быть представлена в виде одной из структурных единиц статьи – части или пункта с порядковым номером.

Еще одним важным недочетом Проекта КоАП является отсутствие сквозной нумерации статей.

Внутренняя согласованность кодифицированных актов во многом достигается за счет правильного структурирования нормативного материала, использования таких структурных единиц, как части, разделы, подразделы, главы, параграфы, а также за счет сквозной порядковой нумерации статей акта. Наиболее точные правила структурирования нормативного материала представлены в Методических рекомендациях по юридико-техническому оформлению законопроектов

Индексная система нумерации  отступает от традиций российского правотворчества. Она использована в действующей редакции КоАП, где нумерация статей привязана к нумерации глав (в гл. 1 имеются ст. 1.1, 1.2, 1.3 и т.д.). Вводя индексный порядок нумерации статей, целью разработчиков было предотвращение трудности, связанных с включением в дальнейшем новых статей. Однако при такой нумерации новые положения могут помещаться только в конец соответствующей главы, что зачастую приводит к нарушению логики изложения материала в общей части и в тех главах особенной части, которые посвящены двум и более объектам правонарушения.

«В соответствии с Методическими рекомендациями нумерация статей, глав, разделов и других структурных единиц законопроекта должна быть сквозной. Недопустима, например, отдельная нумерация статей каждой главы или отдельная нумерация глав каждого раздела. Оба Проекта, впрочем, как и действующая редакция КоАП, этому правилу не соответствуют. Проекты нуждаются в доработке», - заключил Павел Крашенинников.